对农村义务教育管理体制改革的思考

　　摘要：农村义务教育管理体制应当迅速地由“以乡为主”转移到“以县为主”的轨道上来，由县（市）人民政府担负起发展本地农村义务教育的主要责任。县（市）人民政府要结合本地实际情况，制定全县教育发展规划，包括统筹教育经费、教师工资，调配和管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作。同时，要在充分体现自身的承上启下的职能的过程中，继续落实乡镇政府的办学责任。

　　关键词：农村  义务教育  管理体制  改革  思考

　　2001年5月，国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》，对农村义务教育管理体制作出了新的规定，确立了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”，并要求“县（市）人民政府要真正担负起发展本地农村义务教育的主要责任”。这次调整改变了从前农村义务教育实行“以乡为主”的管理体制，使得各级政府在农村地区义务教育管理权限上发生了变化。新体制的出台既是多年来”以乡为主”的管理体制在农村的教育实践中不断发展的结果，又是在新时期成为进一步保证实现“两基”目标的向导。因此，县（市）级人民政府如何落实新体制是今后一段时期搞好农村义务教育的关键。

　　一、“以县为主”呼之欲出

　　每一次新体制的出台都是有客观依据的，然而新体制的效果却不是立竿见影就能体现出来的。“以乡为主”的教育实践使我们对此有着深刻的理解。从1985年的“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理”到1994年“以县为主，以乡镇为辅”，再到2002年教育部将“以县为主”确立为本年度的工作重点，先后共历经了17年。17年来，农村教育“以乡为主”的管理体制确实很有成效，但是，随着时代的发展，特别是农村经济和社会的发展，使“以乡为主”三级办学管理体制面临着一些新的问题，需要进一步调整。这也是“以县为主”，呼之欲出的缘由。

    （一）“以乡为主”的管理体制不能保证农村义务教育投入

    原则上基层学校办学经费来源于县财政的办公经费、乡镇财政拨给学校的用于危房改造与校舍维修的费用和学生交纳的杂费等三个方面。自从1994年我国财政管理实行“分税制”后，县、乡两级财政预算加大了上交“国家税”的比例，导致乡镇财政可支配的财力萎缩，因此，乡镇财政常以教育费附加和教育集资来弥补相应的财政支出。尽管这在一定程度上缓解了乡镇财政入不敷出的矛盾，但仍使农村教育经费严重短缺的矛盾得不到彻底的解决。

    此外，在“分税制”改革后，拖欠教师工资成为非常普遍的现象。有些地方教师工资按年发放，而且是不足额的发放。黑龙江省兰西县1999年拖欠教师8个月的工资，2000年拖欠7个月的工资，2001年拖欠6个月的工资。领不到工资，教师的生活无法保障，导致许多教师或是离岗另谋职业，或是兼职搞副业，使得教育质量受到严重影响。

    （二）“以乡为主”的管理体制使得城乡义务教育发展不平衡

    学校隶属的行政级别越高，其发展越能得到保证。对比县直属学校与乡属学校的生存状况，就会发现二者所得到的教育资源存在着明显而悬殊的差距。

    以山东省济宁市嘉祥县中学和嘉祥县下属的满碉乡中学为例进行比较：从2001年全县教师学历水平来看，嘉祥县直属中学具有大学学历的教师占24%，大专学历的教师占76%;而满硐乡中学具有大学学历的教师占11%，大专学历的教师占50%，高中或中专学历的教师占39%。就教师职称而言，也存在同样的状况。县直属中学有高级职称的教师占10%，一级教师占23%，其余为二级教师；而满硐乡中学没有有高级职称的教师，一级教师占18%，二级教师占27%，三级教师占23%，其余教师没有职称。可见，县、乡两级在师资比较上，前者具有更大的优势。教育质量差距的拉大很大程度上是由县、乡两级学校教师水平相差悬殊决定的。教师水平代表着学校的整体实力，影响着学校的教育质量。因此，提高农村义务教育质量必须以提高教师素质为前提。同时，就生均教育经费而言，前者也远远超过后者。2000年嘉祥县县属初中学校生均教育经费为937元，同年度嘉祥县农村地区初中学校生均教育经费为465元，不到前者的一半。

“以乡为主”的管理体制使得乡镇财政和教育集资成为基层学校资金来源的另外渠道。但由于基层教育资金主要来自于农村教育费附加，而多年来，一方面由于农民负担过重，乡镇教育费附加征收不上来，另一方面，由于对义务教育在认识上存在偏差，所征收的教育费附加被乡镇政府挪用，于是基层义务教育资金不能得到保障。至于教育集资，只不过是一种暂时的一次性行为，而且还要依赖于当地农民对于义务教育的认识程度，所以具有不确定性。

    由此观之，“分税制”的财政体制改革使得“以乡为主”的义务教育管理体制不能保证对农村义务教育的投入，并且扩大了城乡教育差距。改革“以乡为主”的义务教育管理体制、提高义务教育管理质量，在一段时期成为教育理论与教育实践工作者的有力呼声。

　　二、“以县为主”与县、乡两级政府权责转化

　　（一）“以县为主”管理体制的优势

    体制改革本身不是目的，其目的在于使体制改革成为获取教育最佳效果的手段。“以县为主”的管理体制，可为教师工资设立银行专户，使教师工资得到保证，并避免教育经费的挪用和浪费；但强化“以县为主”绝不是硬性地将各地义务教育管理权集中到县，而无视当地实际情况。湖南省在这方面为我们作出了表率。根据全教会的精神，湖南省作出了“基础教育管理权没有收归县一级的，将停止对该县（市）的财政转移支付，取消其基础教育方面的荣誉称号”的规定，并根据拖欠教师工资、学校危房改造和公用经费十分紧张的情况，提出了“三保一制止”的强制措施，即“财政保工资、杂费为主保运转、教育费附加为主保危房改造和改善办学条件，坚决制止乱收费”。[1]同时以此措施配合“以县为主”的新体制，保证义务教育的落实。因此，“以县为主”是我国教育实践的正确抉择。义务教育管理重心上移是与世界各国义务教育的成功实践相符的。义务教育作为一种纯公益性事业，各级政府对此有着不可推卸的责任。

    （二）落实“以县为主”的管理体制与县、乡两级政府职能转变

    1.县级政府承上启下的职能体现    落实“以县为主”的管理体制，县级教育管理部门一方面要坚定不移地执行中央和省市的总政策，另一方面又要结合本地的实际情况，制定地方性的政策和具体实施安排。只有将两者有机地结合，才能把事情办好。县级政府对于义务教育的管理职责具体表观为制定和实施全县教育发展规划，包括统筹管理教育经费，调配和管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作。

    首先，在全县教育经费管理上，教师工资管理是最重要的一个方面。要将中小学教师工资统一到县财政，设立银行专户。此外，在公用经费使用方面，要合理安排农村中小学正常运转所需经费。

    其次，对于全县中小学布局的调整。我国人口发展已经进入了“低出生率，低死亡率，低自然增长率”的阶段。2001年，我国迎来了初中学龄人口高峰期。根据2002年人口报告统计，我国义务教育阶段人口比重将逐步缩小。这意味着必须对现存众多的中小学进行布局结构调整。在我国农村受教育人口占多数的情况下，县级政府具有举足轻重的作用。

    第三，对于教师编制的调整。落实“以县为主”的管理体制后，由银行发放教师工资使得乡镇财政由于上缴了原先用于发放教师工资的资金而财力缩小，于是解聘许多民办教师以减少开销。这虽避免了教育资源的浪费，但也出现了农村师资力量不足的现象。黑龙江省甘南县音河镇中心小学仅有7名教师，全部为女性。据该校校长反映，这种情况也带来许多不使。如果一名教师请病假，将有一个班的学生不能上课。学校“生师比”反映一个国家教育资源以及师资的使用效益。“生师比”过大反映出教师数量和教育经费不足，“生师比”较小则表明政府对教育的投入较大，教育质量较高。甘南县音河镇的情况与一些县城学校存在的教师超编现象形成了鲜明的对比。据粗略统计，全国农村中小学教师缺编50多万人。[2]因此，县级教育管理部门要在新形势下对全县中小学教师编制作全新的衡量，按照编制配置规律，实现教师合理调配，提高义务教育整体效益。

    落实“以县为主”的管理体制，做到完全解决农村地区义务教育存在的问题，需要各级政府的鼎力相助。许多县工业不发达，农业发展又受到地理环境的限制，导致县财政收入根本不能保证当地义务教育所需。如黑龙江省兰西县（典型的贫困县）2000年全县财政收入为4045万元，而用于发放教师工资就需要4300万元，也就是说县全部财政收入即使全部用来发放教师工资仍然不够。面对应如何解决这类问题呢？一方面，国家应该制定对贫困地区的特殊扶植政策，另一方面，应该加大过渡时期的转换支付力度，并保证新体制在落实时不产生负面影响。

    同时，不但要加大中央转移支付，省级政府作为更直接的管理者，更有必要加强这方面的工作。事实证明，国家所关照的重点是东西部的差异，至于县域之间存在的更为普遍的不平衡则需要省级政府来调剂。只有这样，才能真正使义务教育财政转移支付在缩小地区间义务教育发展的差距时起到应有的调节作用。只有各级政府将义务教育视为自身的使命，并承担起相应的职责才能真正地将“以县为主”的管理体制落实到实处，取得成效。

    2.乡镇政府的职能转换    在强化“以县为主”的管理体制的同时，要求“继续落实乡镇政府相应的办学责任，发挥好村民自治组织的作用”[3]。乡镇政府不能因为相应缩小了管理权限就有了事不关己的脱身想法。事实上，县级政府的工作在很大程度上仍然要依托于乡镇政府的协助。比如在危房改造、争取社会集资捐资方面。乡镇政府要调动农民积极性，发动农民义务劳动改造危房，支持本地义务教育事业。在对农村地区学校进行布局调整时，各乡镇应从全社会整体利益出发，走乡镇合作办学和节省教育资源之路。同时，乡镇政府对于保证教师工资统筹资金集中到县具有不可替代的作用。

注释

    [1]李伦娥：《湖南落实“以县为主”巩固提高“普九”成果》，见《中国教育报》，2002年1月27日，第1版。

    [2]《我国中小学教师是多还是少？》，见《中国教育报》，2001年6月4日。

    [3]《教育部2002年工作要点》，见《中国教育报》，2002年1月8日，第3版。

    《教育探索》2002年第6期